نخست ویزی یا ریاست جمهوری!

نخست ویزی یا ریاست جمهوری!

برخی از افراد از گذشته تا کنون ایده نخست وزیری به جای ریاست جمهوری، را بیان میکنند که شاید لازم باشد کشور توسط نظام نخست‌وزیری اداره شود و نخست‌وزیر منتخب مجلس باشد و مجلس نظارت داشته باشد، حساب‌کشی کند و اگر صلاح دید نخست‌وزیر را عوض کند.

در پاسخ باید گفت مسأله کشور نخست‌وزیری یا ریاست جمهوری بودن نظام اجرایی نیست. گویندگان این ایده از اساس مایل به طرح معضلات ساختاری منجر به پیدایش و خلق این ایده نمی‌شوند و گاه ساده‌اندیشانه و در حد یک گفت‌وگوی تلویزیونی، بی‌اندیشیدن به پیچیدگی‌های آن، سخنی درمی‌افکنند. ساخت یک نظام سیاسی و صورت‌بندی ارکان آن، محصولی اجتماعی و خروجی روندی ساختاری است که ساده سخن گفتن از آن، جز پاک کردن مسائل اصلی سودی ندارد.

وظایف و اختیارات نخست وزیر و تفاوتش با رئیس جمهور چه بود

به طور کلی در نظامهای سیاسی جهان دو نوع سیستم « ریاستی» و « پارلمانی» وجود دارد که بر اساس نگرش هریک به موضوع نحوه توزیع قدرت و تفکیک قوا دارند شکل گرفته اند ؛ در نظامهای ریاستی رئیس جمهور نقش اصلی اجرایی را بر عهده دارد و نخست وزیر وجود ندارد . اما در نظامهای پارلمانی نخست وزیر امور اجرایی کشور را در دست دارد .

در قانون اساسی جمهوری اسلامی قبل از بازنگری ساختار نظام سیاسی در جهت اجرا بیشتر گرایش به نوع پارلمانی داشت اما بعد از بازنگری به سمت نظام ریاستی ، و بعد از تغییرات و حذف نخست وزیری بسیاری از وظایف اجرایی نخست وزیر را رئیس جمهور عهده دار گردیده و پست « معاون اول» رئیس جمهوری، به عنوان همکار ویژه در انجام وظایف گسترده و اختیارات سنگین ایشان می باشند . که از جنبه مسائل تشریفاتی و آداب دیپلماسی می تواند به منزله پست نخست وزیری محسوب گردد . در ادامه جهت آگاهی بیشتر ، چرایی حذف نخست وزری در جمهوری اسلامی را مورد بررسی قرار می دهیم .(الف - بررسی فلسفه نخست وزیری در قانون اساسی مصوب 1358)

اینکه چرا در گذشته هم نخست وزیر داشتیم و هم رئیس جمهور، نیازمند مراجعه به مذاکرات خبرگان قانون اساسی و دیدگاه ها و نظرات مختلفی است که در این زمینه وجود داشت و بر اساس آن مدیریت غیر متمرکز در قوه مجریه انتخاب گردید.

 اما به صورت خلاصه می توان چنین گفت تدوین کنندگان قانون اساسی به دلیل سابقه نداشتن حکومتی مشابه نظام جمهوری اسلامی ایران در دنیای معاصر، به دنبال استفاده از تجارب سایر نظام های سیاسی در بعد مدیریت اجرایی و تقنینی کشور بودند. و از سوی دیگر به دلیل اهتمام زیاد نظام مقدس جمهوری اسلامی و رهبران آن به اعمال حق حاکمیت مردم در تمامی زمینه ها از میان دو نوع برداشت متفاوتی که از تفکیک قوا در دنیا مرسوم است.

برخی کشورها رژیم ریاستی و برخی رژیم پارلمانی را برگزیده اند - گرایش به سمت رژیم پارلمانی در چگونگی شکل دادن به قوه مجریه غالب شد که براساس این نظریه، حاکمیت ملی از سوی مردم و از رهگذر انتخابات به نمایندگان پارلمان سپرده می شود واز طریق پارلمان به دستگاهی و اشخاص کارگزار و سایر قوا منتقل می گردد (بایسته های حقوق اساسی، دکتر ابوالفضل قاضی، تهران، نشر دادگستر، 1375، ص 193).

وظایف و مسؤولیت های نخست وزیر در قانون اساسی مصوب 58:

یکم - ریاست هیأت وزیران که موجب مسؤولیت های ذیل است: (براساس اصل یکصد و سی و چهارم) 1. نظارت بر کار وزیران. 2. اتخاذ تدابیر لازم برای هماهنگ ساختن تصمیم های دولت. 3. همکاری با وزیران. 4. برنامه ریزی و تعیین خط و مشی دولت برای اجرای صحیح قوانین کشور. دوم - پیشنهاد وزراء به رئیس جمهور برای تصویب و اخذ رأی اعتماد از مجلس (براساس اصل یکصد و سی و سوم) سوم - مسؤولیت اقدامات هیأت وزیران در برابر مجلس (براساس اصل یکصد و سی و چهارم). چهارم - ادامه عمل به وظایف، پس از استعفا تا تعیین دولت جدید (براساس اصل یکصد و سی و پنجم). پنجم - هرگاه پس از ابراز اعتماد مجلس به دولت نیمی از اعضای هیأت وزیران تغییر کند، دولت باید مجددا از مجلس تقاضای رأی اعتماد نماید (براساس اصل یکصد و سی و ششم). ششم - عزل و نصب مجدد وزیران توسط نخست وزیر باید با تصویب رئیس جمهور و اخذ رأی اعتماد از مجلس باشد (براساس اصل یکصد و سی و ششم). هفتم - نخست وزیر نمی تواند بیش از یک شغل دولتی داشته باشد و در موارد ضرورت می تواند به طور موقت تصدی برخی از وزرات خانه هارا که وزیر مسؤول ندارد بپذیرد. (براساس اصل یکصد و چهل و یکم). هشتم - وضع تصویبنامه و آیین نامه منطبق با متن و روح قوانین در هیأت وزیران (براساس اصل یکصد و سی و هشتم) (فقه سیاسی، حقوق اساسی و مبانی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، عباسعلی عمید زنجانی، تهران، انتشارات امیرکبیر، 1377، ص 345). طبیعی است در چنین سیستمی با توجه به دامنه وسیع اختیارات نخست وزیر و حوزه وظایف او، برای رئیس جمهور نقش نظارتی و تشریفاتی باقی می ماند و عملا همه کارهای در دست نخست وزیر بود. جهت آشنایی با وظایف رئیس جمهور در قانون اساسی مصوب 1358 ر.ک: فقه سیاسی، حقوق اساسی و مبانی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، عباسعلی عمید زنجانی، تهران، انتشارات امیرکبیر، 1377، ص 332 - 331.

حذف نخست وزیر در بازنگری قانون اساسی 1368:

در نظر گرفتن قوه مجریه دو رکنی در قانون اساسی 1358، ابهامات و مشکلات بسیار عدیده ای هم در حوزه حقوقی و هم در حوزه عمل به وجود آورد به عنوان نمونه؛ یکی از مشکلات قانون اساسی مصوب 58 در زمینه رابطه رئیس جمهور با هیأت دولت، عدم توافق نظر احتمالی رئیس جمهور با مجلس شورای اسلامی این بود که هرگاه افرادی که به عنوان نخست وزیر از طرف رئیس جمهور به مجلس معرفی می شدند، نمی توانستند رأی اعتماد مجلس را کسب نمایند و رئیس جمهور نیز نمی توانست افراد مورد اعتماد مجلس را معرفی کند، در تعیین نخست وزیر بن بست غیر قابل حلی به وجود می آمد و یا بن بست احتمالی در انتخاب وزراء که از عدم توافق احتمالی رئیس جمهور و نخست وزیر از یکسو و بین رئیس جمهور و مجلس از سوی دیگر ناشی می شد و... و یا این که در حوزه عملی نیز اختلافات مهم و متعددی بین رئیس جمهور و نخست وزیر (که از همان آغاز ریاست جمهوری ابوالحسن بنی صدر و نخست وزیری شهید رجایی پدید آمده بود و تا سال های پس از آن هم تداوم یافته بود) بر سر تسهیم قدرت اجرایی (که از ابهام و کاستی های قانون اساسی ناشی می شد و موجبات برداشت های گوناگون از قانون اساسی را فراهم می آورد). و یا سایر بن بست های اجرایی و کم کاری های اداری همگی بازنگری قانون اساسی را در این مورد می طلبید (ر.ک: مقایسه بازنگری در دو قانون اساسی مشروطه و جمهوری اسلامی، محسن خلیلی، فصلنامه متین، ش 5).

ملاحظاتی در طرح ایده جایگزینی نخست وزیری به جای ریاست جمهوری

محمد فاضلی، عضو هیأت علمی دانشگاه شهید بهشتی، در یادداشتی در روزنامه ایران نوشت: «بحثی هر از چند گاهی درباره نظام مبتنی بر ریاست‌جمهوری یا نخست‌وزیری در کشور مطرح و دیدگاه‌هایی نیز حول و حوش آن شکل گرفته و بیان می‌شود. ملاحظات جدی درباره هر گفته‌ای با این منطق وجود دارد.

اول، نظام‌های نخست‌وزیری، غالباً و آن گونه که در ادبیات علوم سیاسی و جامعه‌شناسی سیاسی شناخته شده هستند، بر نظام حزبی مستحکمی استوارند که ریاست حزب برنده انتخابات و دارنده اکثریت پارلمانی، به عنوان نخست‌وزیر معرفی می‌شود. استثناهایی هم البته هستند نظیر نظام نخست‌وزیری سال‌های پیش از انقلاب در ایران یا بعد از انقلاب که بر بنیان حزبی استواری هم بنا نشده بودند و به همان علت که نظام حزبی قوام و دوام نداشت و مجلس برآمده از رقابت سیاسی حزبی نظام‌مند نبود، نظارت مجلس بر نخست‌وزیر هم محل تردید و گاه بلاموضوع بود.این نوع نظام حزبی و انتخابات پارلمانی مبتنی بر آن امروز در کشور وجود ندارد و بنابراین کماکان آن نوع نظام نخست‌وزیری رایج در دنیا هم منتفی است.

دوم، آن نوع نظام نخست‌وزیری که برآمده از ساختار حزبی و قواعد نظام‌های پارلمانی باشد، کماکان شیری است که از پستان انتخابات دوشیده می‌شود و لاجرم نخست‌وزیر و حزبش، خود را پاسخگوی توده رأی‌دهندگان می‌دانند. نخست‌وزیر برآمده از آن نظام نیز به کلی از منشأ مشروعیت مردمی بریده نمی‌شود و در مقابل پارلمان منتخب واقعی یا دستچین شده پاسخگو نخواهد بود.

سوم، دو پرسش مهم در ادبیات علوم سیاسی و جامعه‌شناسی تطبیقی درباره نظام‌های نخست‌وزیری و ریاست‌جمهوری مطرح است. اول کدام یک از این دو در ایفای کارکردهای دولت – نظیر توسعه، مقابله با فساد و… – کارآمدترند. دوم، کدام یک از این دو نظام نسبت وثیق‌تر و راهگشاتری با تضمین و تحقق دموکراسی و حاکمیت مردم بر سرنوشت خویش برقرار می‌کنند. بحث جایگزینی نخست‌وزیری به جای ریاست‌جمهوری در ایران، همواره از جانب راستگرایان و اصولگرایان مطرح شده که در نظام گفتمانی ایشان دغدغه دموکراسی جایگاه محوری ندارد و می‌توان مفروض گرفت که در بهترین حالت بیشتر از منظر کارآمدی به برتری نظام نخست‌وزیری نظر می‌کنند. حال سوال این است که آیا نظام نخست‌وزیری و پاسخگو کردن نخست‌وزیر در قبال مجلس، در شرایط فعلی بر کارآمدی نظام سیاسی می‌افزاید؟

چهارم، طراحان ایده نخست‌وزیری به جای ریاست‌جمهوری، خیلی ساده می‌گویند که مجلس نظارت کند و اگر نخست‌وزیر را مناسب ندید، آن‌را عوض کند. عوض کردن نخست‌وزیر، مثل تعویض رئیس یک اداره در شهرستانی دورافتاده نیست. اگر چه حتی در ساختار فعلی نظام سیاسی، با مطالبه اثرگذاری نمایندگان، ائمه جمعه و سایر مقامات محلی بر انتخاب مدیران دولتی، انتخاب یا تعویض یک مدیر اداره محلی نیز بی‌شمار مشکلات دارد. انتخاب یا تعویض نخست‌وزیر چنان نیست که هر بار مجلس خواست این کار را انجام دهد و در سایر نظام‌های مبتنی بر نخست‌وزیری هم دیده شده که نخست‌وزیر اغلب یک دوره نخست‌وزیری را به انتها می‌رساند. هر بار تعویض نخست‌وزیر یعنی رقابت و تنش سیاسی، تعویض وزرا، تغییر جهت‌گیری‌ها و تزریق تنش و تغییر در نظام اداری که حتی در سطح یک وزارتخانه نیز بسیار پرهزینه و گاه مخرب است.

امروز مجلس ظرفیت آن‌را دارد که وزرا را با سوال و استیضاح اصطلاحاً پاسخگو سازد اما همین مجلس مگر چند بار وزرا را استیضاح کرده است؟ چرا سازوکار استیضاح دشوار است؟ استیضاح ابداً کار ساده‌ای نیست. بدیهی است سازوکارهای منتهی به استیضاح نخست‌وزیر یا برکناری آن هم بسیار پیچیده‌تر از استیضاح وزیر خواهد بود. بنابراین اگر چه گفتن این عبارت که مجلس هر وقت صلاح دید نخست‌وزیر را عوض کند ساده است، اما تحقق عینی این گفته، ابداً به این سادگی نیست.

آیا اختیارات رئیس‌جمهور برای اداره کشور ناکافی است؟

مقام معظم رهبری در آغازین روز بهار سال جدید در فرمایشات خود به یکی از مهمترین موضوعات سال جدید (انتخابات ریاست جمهوری) به تفصیل پرداختند.  رهنمودهای سکاندار انقلاب اسلامی دارای چند محور اصلی بود، بخشی پیرامون شرایط رئیس جمهور، بخشی در مورد اختیارات رئیس جمهور و بخشی در مورد نقش مردم (بویژه تاثیر مشارکت آنها در اقتدار ملی)

رهبر انقلاب در مورد اختیارات رئیس جمهور فرمودند: «جایگاه ریاست جمهوری، مهمترین و مؤثرترین مدیریت کشور است و طرح برخی مسائل همچون اینکه رئیس‌جمهور اختیاراتی ندارد یا تدارکاتچی است، خلاف واقع و از روی بی‌مسئولیتی یا بی‌اطلاعی یا غرض‌ورزی است.»

ایشان ریاست جمهوری را پُرمشغله‌ترین و پُرمسئولیت‌ترین مدیریت کشور معرفی کردند و  افزودند: «تقریباً همه‌ی مراکز مدیریتی و اکثر امکانات حکومتی در اختیار رئیس‌جمهور است و مدیریت‌ها در بخش‌هایی مثل قضایی و نظامی در قبال ریاست جمهوری، ناچیز است.»

بعد از بازنگری در قانون اساسی ، اختیارات رئیس جمهور (بویژه با حذف پست نخست وزیری) افزایش چشمگیری یافت  اگرچه نظام جمهوری اسلامی مبتنی بر ولایت‌فقیه است و در اصل پنجم قانون اساسی اذعان می‌دارد که در زمان غیبت حضرت ولی‌عصر(عج) ولایت امر و امامت امت بر عهده ولایت‌فقیه گذاشته شده، اما جایگاه رئیس‌جمهور و اختیارات او در قانون اساسی بسیار قابل توجه است که در اینجا برای مشخص نمودن اهمیت نقش رئیس‌جمهور در نظام اسلامی به برخی از اختیارات و شئون آن  می‌پردازیم:

1 - براساس اصل 113 قانون اساسی رئیس‌جمهور پس از مقام معظم رهبری، عالیترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه‌مجریه را جز در امور مربوط به رهبری برعهده دارد.

2-امضای عهدنامه‌ها و قراردادها با سایر دولت‌ها بر عهده رئیس جمهور است (اصل 125)

3-امضای پیمان‌نامه‌های بین‌الملی براساس اصل 125 پس از تصویب مجلس (نمونه آن انعقاد قرارداد برجام و تبعات منفی آن) با رئیس جمهور است .

4 - مسئولیت برنامه و بودجه کشور (اصل 126) به رئیس جمهور سپرده شده و امروز بیش از 90 درصد بودجه کشور در اختیار رئیس جمهور می باشد و تمام صاحب نظران اذعان دارند که یکی از مهمترین مسائل موثر در اداره کشور ، برنامه ریزی (صحیح و جامع ) و بودجه متناسب با برنامه است. حتی بودجه سایر قوا نیز در اختیار دولت و رئیس جمهور است

5 - مسئولیت امور اداری و استخدامی (طبق اصل 126) از وظایف رئیس جمهور است و نکته قابل توجه اینکه امور اداری و استخدامی سایر قوا نیز در اختیار رئیس جمهور می باشد . به عبارتی دیگر 95 درصد از منابع انسانی کشور در وزارتخانه‌ها ، سازمانها ، ادارات ، فرمانداری‌ها، بخشداری‌ها، .... تحت مدیریت دولت و رئیس آن است

6 - ریاست هیئت وزیران به عنوان عالی ترین نهاد مدیریتی کشور بر عهده رئیس جمهور گذاشته شده است(اصل 60)

7 - هماهنگ ساختن تصمیمات وزیران طبق اصل 134 با رئیس دولت است

8 - ابلاغ مصوبات مجلس شورای اسلامی برای اجرا از وظایف رئیس جمهور است(اصل123)

9 -  انتخاب  وزرا که اصلی ترین لایه مدیریتی کشور هستند با رئیس جمهور (اصل 133) و عزل آنها نیز در اختیار اوست(اصل 136). همچنین طبق اصل 134 نظارت بر کار وزیران به رئیس دولت سپرده شده است

10 - انتخاب سفرای ایران بر عهده رئیس جمهور است، سفرا نقش بسیار مهم و حساسی در ارتقای روابط ایران با جهان و همچنین تأثیر عمیق در گسترش فرهنگ  اسلام ناب محمدی دارند و در حوزه های سیاسی و اقتصادی و فرهنگی و دیپلماسی وظایف متنوعی دارند و به عبارتی دولت کوچکی از ایران در ان کشور هستند

11 - انتصاب معاونین (اصل 124)و رؤسای سازمان‌ها و ... بر عهده رئیس‌جمهور است و گماردن مسئولین مهمی مانند معاون برنامه و بودجه ، معاون حقوقی ، معاون اجرایی ، معاون پارلمانی و رؤسای سازمان های حساسی مانند سازمان انرژی اتمی و ... همگی در اختیار رئیس جمهور است و حتی به مصوبه مجلس نیازی ندارد.

12 - تعیین و انتخاب مشاوران بر اساس اصل 70 قانون اساسی در اختیار رئیس جمهور است

13 - بر اساس اصل 135 قبول استعفای وزرا یا هیئت وزیران بر عهده رئیس جمهور است

14 - انتخاب سرپرست برای وزارتخانه‌ها طبق اصل 135 به رئیس جمهور سپرده شده است

15 - به رئیس جمهور اجازه داده شده تا در موارد خاص نمایندگان ویژه بر حسب ضرورت ها انتخاب نماید

16 - انتخاب 31 استاندار که تقریبا تمشیت همه امور استان اعم از سیاسی فرهنگی و اقتصادی را برعهده دارند با رئیس جمهور است .

17 - انتصاب حدود450 فرماندار و 1071 بخشدار با واسطه وزیر کشور و زیر نظر شورایعالی اداری که ریاست آن با رئیس جمهور است

18 – ریاست شورای عالی امنیت ملی که سیاستهای دفاعی و امنیتی کشور را تعیین می‌کند بر عهده رئیس جمهور است. این شورا هماهنگی بین تدابیر کلی امنیتی و دفاعی با فعالیتهای سیاسی، فرهنگی، اقتصادی و ... را برعهده دارد و بکارگیری امکانات کشور برای مقابله با تهدیدات داخلی و خارجی را عهده دار است(اصل 126)

19 - رئیس جمهور مسئولیت شورایعالی انقلاب فرهنگی را نیز دارد. شورای عالی انقلاب فرهنگی به عنوان مرجع عالی سیاستگذاری، تعیین خط مشی، تصمیم‌گیری و هماهنگی و هدایت امور فرهنگی، آموزشی و‌پژوهشی کشور در چارچوب سیاستهای کلی نظام محسوب می‌شود و تصمیمات و مصوبات آن لازم الاجرا و در حکم قانون است.

20 - ریاست شورای عالی اقتصاد به رئیس‌جمهور سپرده شده است. این شورا وظایف بسیار مهمی از جمله تعیین هدفهای کلی برنامه‌های عمرانی کشور ، بررسی خط‌مشی ها و سیاستهای اقتصادی و اجتماعی جهت طرح در هیأت وزیران، تعیین خط مشی تنظیم بودجه کل کشور و بررسی آن برای طرح در هیأت وزیران ، تصویب اصول و سیاستها و ضوابط مربوط به اخذ وام و اعتبارات خارجی.

21 - ریاست شورای عالی فضای مجازی به عهده رئیس‌جمهور است. این شورا با توجه به نقش فضای مجازی در تمام شئون جامعه از جایگاه ویژه‌ای برخوردار است و مقام معظم رهبری در مورد نقش این شورا می‌فرماید: «وظیفه اصلی این تشکیلات سیاستگذاری، مدیریت کلان و برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری‌های لازم و به‌هنگام و همچنین نظارت و رصد کارآمد و روزآمد در این عرصه می باشد.»

22 - سایر اختیارات رئیس جمهور: ریاست شورایعالی اشتغال، شورایعالی انرژی، شورایعالی توسعه صادرات غیر نفتی، شورایعالی جوانان، شورایعالی صنایع دریایی (جمعا 27 شورا مستقیم و 13 شورا غیر مستقیم توسط رئیس جمهور اداره می‌شود.)

آنچه نگاشته شده تنها بخشی از اختیارات ریاست جمهوری در ایران اسلامی است بنا براین، می‌توان مدعی شد که رئیس‌جمهور در کشور ما از اختیارات و جایگاه بسیار بالایی برخوردار است. ولذا می‌توان گفت که پیام این اختیارات عبارت است از :

1- مدعیان کمبود اختیارات رئیس جمهور ، کمی انصاف یا تعقل داشته باشند.

2- ناکارآمد ها از بهانه دیگری برای سستی‌های خود در انجام وظایف استفاده کنند.

مجله اینترنتی تابناک جوان