اگر مسؤولیت خرید و فروش ارز را از بانک مرکزی نگیرید پول ملی تقویت نمی‌شود
مرحوم دکتر عظیمی در جمع نمایندگان کمیسیون اقتصادی مجلس پنجم گفته بود: بانک مرکزی اصلا نباید مسؤول خرید و فروش ارز باشد و تا روزی که وظیفه خرید و فروش ارز حاصل از نفت را از بانک مرکزی نگیرید پول ملی تقویت نمی‌شود.
حسین عظیمی آرانی از اقتصاددانان برجسته کشور در حوزه اقتصاد توسعه، فارغ‌التحصیل دانشگاه آکسفورد و کارشناس سازمان برنامه و بودجه تا سال ۶۸ بود.
در بخشی از کتاب اقتصاد ایران؛ توسعه، برنامه‌ریزی، سیاست و فرهنگ که حاوی مجموعه مقالات و سخنرانی‌های مرحوم دکتر عظیمی است، به سخنرانی منتشر نشده وی در کمیسیون اقتصادی مجلس در سال ۱۳۸۱ پرداخته شده است.
مرحوم عظیمی در این صحبت خود مشکلات و چالش‌های اقتصادی کشور را از منظر نهاد‌ها بررسی کرده است و اصلاح نهاد را بر تدوین برنامه خوب مقدم می‌داند. یکی از نکاتی که دکتر عظیمی درباره اصلاحات نهادی در این سخنرانی مطرح کرده است، ضرورت حذف مسئولیت خرید و فروش ارز نفتی از دایره وظایف بانک مرکزی است و معتقد است تا زمانی که این مسئولیت از بانک مرکزی گرفته نشود، تورم مهار نشده و ارزش پول ملی تقویت نخواهد شد.
در ماده ۴۰ طرح بانکداری جمهوری اسلامی که در حال بررسی در مجلس شورای اسلامی است، بانک مرکزی ملزم به خرید ارز دولت نیست، اما طبق این ماده و تبصره‌های آن بانک مرکزی می‌تواند همچنان از دولت ارز خریداری کند. این ماده همچنان محل بحث اقتصاددانان است.
بخشی از صحبت‌های دکتر عظیمی را در ادامه می‌خوانید:
* نهادسازی پیشگامان برنامه‌ریزی توسعه
نظریه‌های توسعه نشان می‌دهد که عامل اصلی توسعه را باید دانش و دانایی خلاصه کرد. چند سال پیش انتشارات آکسفورد کتابی منتشر کرد که تحولی در علم اقتصاد توسعه پدید آورد. در این کتاب نشان داده شده بود که دانش و دانایی رکن اساسی توسعه است. واقعیت این است که دانش و دانایی ملی را در نظریه‌های توسعه به اجزایی تقسیم می‌کنند. اما این اجزا کدام‌اند؟
اولین جزء این دانش نهادسازی و ایجاد سازمان است. نهادسازی و ایجاد سازمان فارغ از داستان چپ و راست است و واقعا بحث سیاسی مطرح نیست، بلکه بحث به کار گرفتن ضوابط فنی مطرح است. برای اینکه بحث کمی روشن شود به سال‌های بعد از کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲، کودتای ضد مرحوم مصدق، بازمی‌گردیم. یعنی زمانی که قرار شد در ایران برنامه توسعه پیاده شود. پیشگامان برنامه‌ریزی توسعه در ایران موفق بودند، زیرا اساس کارشان نهادسازی بود.
* تجربه تاسیس بانک توسعه صنعتی ایران
اولین نهادی که ایجاد کردند بانک توسعه صنعت و معدن ایران بود. اما این نهاد را چگونه ایجاد کردند؟ آن‌ها به این نتیجه رسیده بودند که باید سرمایه‌گذاری شود، اعم از داخلی و خارجی. دانش فنی خارجی هم مورد نیاز است و همه این‌ها را می‌خواستند. اما نکته مهم آنکه صرفا به یک قانون و حرف اکتفا نکردند تا مساله خودبه‌خود حل شود. بلکه نهاد درست کردند آن هم با همه ریزه‌کاری‌هایش. وقتی این نهاد را بررسی می‌کنید می‌بینید کل سرمایه آن ۴۰ میلیون تومان بوده است.
من تاکید می‌کنم به این ریزه‌کاری‌ها توجه داشته باشد. با ۴۰ میلیون تومان سرمایه اعلام کردند که این بانک خصوصی است و قرار نیست دولتی کار کند و هدف از ایجاد آن ایجاد صنایع کارآفرین است. تشخیص داده بودند که سود صنعت کم و سود تجارت زیاد است بنابراین اولین قدم این بود که بانک مرکزی ۱.۵ برابر سرمایه خود بانک، وام بدون بهره ۳۰ ساله در اختیار بانک توسعه صنعت و معدن قرار داد. نکته این بود که بانک با ۲.۵ برابر سرمایه خودش کار می‌کرد و به ۴۰ درصد صاحبان سرمایه سود می‌داد؛ بنابراین فقط دستور نداده بودند که کار صنعتی شود، بلکه نهاد درست هم ساخته بودند. ۱.۵ برابر سرمایه در اختیارش گذاشته بودند؛ آن هم بدون بهره و ۳۰ ساله. علاوه بر این قرار شد بانک ۱۵ سال اقساط ندهد و بعد از ۱۵ سال شروع کند به بازپرداخت. در بحث سرمایه خارجی هم گفتند ۴۰ درصد این ۴۰ میلیون تومان را به خارجی‌ها به صورت فروش سهم، آن هم به هر کسی (من جزء به جزء صورت سهام را دیده‌ام) می‌فروشیم.
* لوایح و طرح‌های ارسالی به مجلس باید دارای ۶ پیوست گزارش توجیهی باشد
اگر قرار است کاری کرد باید قبل از اجرای برنامه توسعه، نهاد‌هایی را که مجری آن برنامه هستند را بسازیم. اگر آن نهاد‌ها با برنامه متناسب نباشند، هر چقدر هم که برنامه را سالم و دقیق و خوب باشد، قابلیت اجرا ندارد. مجلس نهادی است که اگر ضوابط فنی در آن رعایت نشود مشکلات اساسی گریبان‌مان را خواهد گرفت. اولیه ضابطه فنی این است که لوایحی که به مجلس می‌آید دست‌کم باید ۶ گزارش توجیهی داشته باشد. همه مجالس پیشرفته چنین‌اند. من می‌پرسم کدام لایحه با ۶ گزارش توجیهی به مجلس تقدیم می‌شود؟
* لایحه‌ای که فقط یک نیم‌صفحه گزارش توجیهی داشت
چند سال است که دیگر من از نزدیک با لوایح درگیر نیستم، ولی یادم می‌آید که در سازمان برنامه قدیم یک لایحه بسیار قطور راجع به مالیات بر ارزش افزوده برای نظرخواهی آمد بود. فکر کردم حتما گزارش‌های توجیهی هم دارد. باز کردم دیدم فقط به اندازه نصف صفحه گزارش توجیهی دارد و بقیه آن تبصره‌هاست. فکر کردم اشتباه شده، زنگ زدم به دوستان در وزارتخانه گفتند گزارشات توجیهی همین است و بس. محاسبه کردم دیدم آن لایحه اولیه اگر بخواهد اجرا شود به اندازه کل کتاب‌های درسی ایران فقط فاکتور باید صادر شود. من دیگر بقیه لایحه را مطالعه نکردم و در پاسخ نوشتم که چنین چیزی غیرممکن است پس روی آن فکر نکنید.
اما در کشور‌های خارجی لوایح معمولا همراه با ۶ گزارش توجیهی تقدیم مجلس می‌شوند. یکی از این گزارش‌ها، گزارش توجیهی اجرایی است، به این معنا که بدون توجه به اینکه ایده لایحه خوب است یا بد، فقط این سوال مطرح می‌شود که آیا قابل اجرا است؟ برای اجرا چه مقدمات و لوازمی لازم است؟ آیا اصلا شدنی است؟
توجیه دوم، (توجیه) فنّی است که اصلا ربطی به خوبی و بدی ایده‌ای ندارد که نماینده مجلس باید در مورد آن تصمیم بگیرد. در توجیه فنی برای مثال از نظر حقوقی سوال می‌شود که آیا این اصطلاحات به کار گرفته شده حقوقی است؟ آیا قابل تعبیر و تفسیر است؟ قوانینی که منسوخ شده کدام هستند؟
گزارش سوم گزارش توجیه مالی است. در توجیه مالی این سوال مطرح می‌شود که لایحه مذکور چقدر برای دولت خرج دارد؟ چقدر درآمد ایجاد خواهد کرد؟ در این مورد هم خوب یا بد مطرح نیست.
گزارش توجیهی چهارم توجیه اقتصادی است. یعنی از دید متغیر‌های اقتصادی اصلی، تولید سرانه، بیکاری، صادرات، ارز و مقولاتی از این قبیل که غیر از مقولات مالی است. در گزارش اقتصادی این سوال مطرح می‌شود که لایحه در صورت تصویب چه اثری بر روی متغیر‌های اقتصادی دارد.
گزارش پنجم توجیه اجتماعی است، چون هر لایحه‌ای اگر قانون شود الزاما گروه‌هایی در جامعه از آن سو می‌برند و گروه‌هایی دیگر زیان می‌بینند. این لایحه تجزیه و تحلیل می‌کند که کدام گروه چه مقدار سود و چگونه سود می‌برد و ساختار اجتماعی جامعه با این لایحه تغییر خواهد کرد یا نه؟ و در نهایت گزارش توجیهی سیاسی است. به عبارت دیگر، بحث می‌کند که ساختار سیاسی جامعه تا چه اندازه تغییر می‌کند. البته ممکن است جنبه سیاسی یک لایحه کمتر باشد یا بیشتر.
به هر حال معمولا وقتی یک لایحه به مجلس یا هیات دولت می‌آید باید اگر مثلا دو صفحه باشد به اندازه ۵۰ صفحه توجیهات داشته باشد تا ابعاد مساله روشن شود، ولی متاسفانه وقتی به لوایح نگاه می‌کنیم می‌بینیم که به مفهوم توجیه توجه نمی‌کنند و بسیاری از اتفاقاتی که در مجلس می‌افتد و هزار مساله دیگر به این شکل برمی‌گردد.
* اولین قدم تهیه برنامه خود نیست، متناسب‌سازی نهادهاست
بازمی‌گردم به (بحث) نهاد و ضوابط فنی. اولین نکته به نظر من تهیه برنامه خوب نیست، اولین نکته نهاد‌های متناسب است و نهاد متناسب شود اتفاقی که می‌افتد این است که در زمان صرفه‌جویی می‌شود و وقتی در زمان صرفه‌جویی شود هم رفاه ایجاد می‌شود و هم تولید سرانه بالا می‌رود.
* دولت مهم‌ترین مانع کار در ایران
مهم‌ترین نهادی که مانع کار در ایران می‌شود نهاد دولت است. دولت آنچنان مقررات پیچیده‌ای را حول و حوش خودش تنیده که واقعا همه جا بر سر راه توسعه است. آنچه ما واقعا لازم داریم دولتی مقتدر و کارآمد است. من در کتاب مدار‌های توسعه‌نیافتگی در اقتصاد ایران که در سال ۱۳۶۸ به رشته تحریر درآمده ساختار دولت را ترسیم کرده‌ام.
وزارتخانه‌هایی هستند که وظیفه اعمال حاکمیت را برعهده دارند. حاکمیت تعریفش مشخص است و دامنه آن محدود. حاکمیت در انحصار دولت است. بیرون از دولت کسی حق ندارد وارد قلمرو حاکمیت شود. قرار بود موسسه عالی آموزش و پژوهش در برنامه‌ریزی و توسعه خصوصی شود، من گفتم مثل این است که یک کلانتری را بخواهید خصوصی کنید؟! موسسه برنامه‌ریزی ایران پشتیبان فکری نظام برنامه‌ریزی، قرار نیست که خصوصی شود. اگر خیلی به خصوصی‌سازی فکر می‌کنید چند موسسه خصوصی درست کنید. چرا انگشت روی این موسسه گذاشته‌اید؟ بنابراین حاکمیت باید در انحصار دولت باشد و دولت کوچک و مقتدر باشد.
در کنار این‌ها ما به نهادی برای توسعه کشور که فرایندی گذرا و موقتی است و ممکن است ۵۰ سال ادامه داشته باشد و آنگاه به پایان رسد، احتیاج داریم. برنامه‌های توسعه قبل از انقلاب در سازمان برنامه تصویب می‌شد. چرا؟ چون معتقد بودند ماهیت توسعه گذراست و به همین دلیل کسی در سازمان برنامه در استخدام دائم نبود. بحث در این بود یک رشته پروژه‌های ویژه نهادسازی داریم که به تدریج باید کوچک و کوچک‌تر شوند.
می‌گفتند سازمان برنامه یک روز بزرگ است و بعد به تدریج کوچک می‌شود و در نهایت حذف می‌شود. پس یک حاکمیت داریم و یک برنامه که حوزه‌های آن محدود است و بین این دو بخش غیردولتی را که بخش اعظم تولید را برعهده دارد. هر چه حاکمیت و برنامه موفق‌تر باشند، امکان شکوفایی بخش غیردولتی بیشتر است.
* بانک مرکزی نباید مسئول خرید و فروش ارز باشد
مثال دیگر بحث ارز است. اگر براساس یک نهادسازی غلط ارز را یکسان کنیم مملکت ضرر می‌کند. حال نهاد درست در چیست؟ راستش را بخواهید یک کلاه بزرگ سر این ملت رفته و آن اینکه در ایران بانک مرکزی اصلا نباید مسئول خرید و فروش ارز باشد! کجای دنیا چنین اتفاقی می‌افتد؟ بانک‌های مرکزی دنیا خرید و فروش ارز می‌کنند، ولی برای چه؟ برای حفظ ارزش پول داخلی. یک بانک مرکزی پیدا کنید که اصلا حق داشته باشد کل ارز کشور یا ۹۰ درصد ارز کشور را خرید و فروش کند.
این وظیفه بانک مرکزی نیست. تا روزی که وظیفه خرید و فروش ارز حاصل از نفت را از بانک مرکزی نگیرید پول ملی تقویت نمی‌شود. هرکاری که بکنید،، چون بانک مرکزی وظیفه اصلی‌اش حفظ ارزش پول ملی است، ایجاد پولی ملی برای گردش درست کارهاست، تامین اعتبارات و تجهیز پس انداز است، نه خرید و فروش ارز. برای خرید و فروش ارز باید خود مشتری در بازار ارز بخرد و بفروشد.
* باید سازمان بازیافت منابع نفتی داشته باشیم
ما ارز حاصل از فروش نفت را در اختیار بانک مرکزی گذاشته‌ایم تا در بازار بفروشد، در حالی که بنده خیلی وقت پیش عرضم این بود که ما باید سازمان بازیافت منابع نفتی داشته باشیم و ارز حاصل از فروش نفت را در آن سازمان بازیافت بگذارید و بودجه ریالی هم به آن ندهید و آن سازمان وظیفه‌اش این باشد که ارز نفت را به ازای هر دلار ۱۰۰ تومان، ۲۰۰ تومان به بودجه دولت بدهد و نه اینکه در بازار آن را ارزان بفروشد و پول حاصل از این هم باید صرف کار‌های مشخص شود: راه‌های کشور درست شود، منابع آبی مهار شود و .. این ثروت ملی که غیرفعال است باید فعال شود.
در ضمن برای اینکه بحران در بودجه به‌وجود نیاید بهتر است به ازای هر دلار ۳۰۰ تومان به حساب بودجه واریز شود. بعد اگر بر فرض ارز شد ۱۰۰۰ تومان می‌دانیم و مطمئنیم که این اختلاف ۳۰۰ تومان صرف کار‌های مثبت شده، فساد ایجاد نکرده و صرف موارد مشخص توسعه‌ای کشور شده است. بحث نهادسازی این است که کدام وظیفه کجا قرار می‌گیرد و تحت چه شرایطی می‌توان درست به آن عمل کرد.
* قبل از اصلاح نظام بودجه‌ریزی باید نهاد دولت را اصلاح کرد
مثال دیگر اصلاح نظام بودجه‌ریزی است. بودجه را نمی‌شود ابتدا به ساکن اصلاح کرد، بلکه باید نهاد دولت را در کلیت آن نگاه کرد. اگر همه وزارتخانه‌ها هم کار توزیعی و هم کار تصدی‌گیری کنند و هم دیگر کار‌ها با هر تشکیلاتی که بخواهید را به وزارتخانه بدهید، بالاخره کار‌ها گره می‌خورند، زیرا نوع کار‌ها متفاوت است. یک روز گرایش به سمت کار‌های توسعه‌ای است و تشکیلات توسعه‌ای می‌خواهد، روز دیگر به سمت دیگر است، ماهیت حقوقی کار فرق می‌کند.
ساختار سازمانی و ماهیت مالی فرق می‌کند. با این تشکیلات وزارتخانه‌ای این‌چنینی محال است بتوانیم کار‌های عظیم را پی‌بگیریم. راه حلی نداریم جز آنکه شروع کنیم به اصلاحات تدریجی. برای مثال اگر می‌خواهیم اقتصاد را حمایت کنیم، مثلا می‌خواهیم یک صنعت نوپا را حمایت کنیم، برخی درآمد‌ها را نباید به بودجه حاکمیتی واریز کنیم، چون اگر به بودجه حاکمیت برود و بودجه به آن عادت کند، دیگر نمی‌توان این درآمد را حذف کرد. همین امسال (۱۳۸۱) که ثبت واردات خودرو بود یکی از نگرانی‌های من این بود که حقوق و عوارض گمرکی واردات به بودجه واریز شود.
در بخشی از کتاب اقتصاد ایران؛ توسعه، برنامه‌ریزی، سیاست و فرهنگ که حاوی مجموعه مقالات و سخنرانی‌های مرحوم دکتر عظیمی است، به سخنرانی منتشر نشده وی در کمیسیون اقتصادی مجلس در سال ۱۳۸۱ پرداخته شده است.
مرحوم عظیمی در این صحبت خود مشکلات و چالش‌های اقتصادی کشور را از منظر نهاد‌ها بررسی کرده است و اصلاح نهاد را بر تدوین برنامه خوب مقدم می‌داند. یکی از نکاتی که دکتر عظیمی درباره اصلاحات نهادی در این سخنرانی مطرح کرده است، ضرورت حذف مسئولیت خرید و فروش ارز نفتی از دایره وظایف بانک مرکزی است و معتقد است تا زمانی که این مسئولیت از بانک مرکزی گرفته نشود، تورم مهار نشده و ارزش پول ملی تقویت نخواهد شد.
در ماده ۴۰ طرح بانکداری جمهوری اسلامی که در حال بررسی در مجلس شورای اسلامی است، بانک مرکزی ملزم به خرید ارز دولت نیست، اما طبق این ماده و تبصره‌های آن بانک مرکزی می‌تواند همچنان از دولت ارز خریداری کند. این ماده همچنان محل بحث اقتصاددانان است.
بخشی از صحبت‌های دکتر عظیمی را در ادامه می‌خوانید:
* نهادسازی پیشگامان برنامه‌ریزی توسعه
نظریه‌های توسعه نشان می‌دهد که عامل اصلی توسعه را باید دانش و دانایی خلاصه کرد. چند سال پیش انتشارات آکسفورد کتابی منتشر کرد که تحولی در علم اقتصاد توسعه پدید آورد. در این کتاب نشان داده شده بود که دانش و دانایی رکن اساسی توسعه است. واقعیت این است که دانش و دانایی ملی را در نظریه‌های توسعه به اجزایی تقسیم می‌کنند. اما این اجزا کدام‌اند؟
اولین جزء این دانش نهادسازی و ایجاد سازمان است. نهادسازی و ایجاد سازمان فارغ از داستان چپ و راست است و واقعا بحث سیاسی مطرح نیست، بلکه بحث به کار گرفتن ضوابط فنی مطرح است. برای اینکه بحث کمی روشن شود به سال‌های بعد از کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲، کودتای ضد مرحوم مصدق، بازمی‌گردیم. یعنی زمانی که قرار شد در ایران برنامه توسعه پیاده شود. پیشگامان برنامه‌ریزی توسعه در ایران موفق بودند، زیرا اساس کارشان نهادسازی بود.
* تجربه تاسیس بانک توسعه صنعتی ایران
اولین نهادی که ایجاد کردند بانک توسعه صنعت و معدن ایران بود. اما این نهاد را چگونه ایجاد کردند؟ آن‌ها به این نتیجه رسیده بودند که باید سرمایه‌گذاری شود، اعم از داخلی و خارجی. دانش فنی خارجی هم مورد نیاز است و همه این‌ها را می‌خواستند. اما نکته مهم آنکه صرفا به یک قانون و حرف اکتفا نکردند تا مساله خودبه‌خود حل شود. بلکه نهاد درست کردند آن هم با همه ریزه‌کاری‌هایش. وقتی این نهاد را بررسی می‌کنید می‌بینید کل سرمایه آن ۴۰ میلیون تومان بوده است.
من تاکید می‌کنم به این ریزه‌کاری‌ها توجه داشته باشد. با ۴۰ میلیون تومان سرمایه اعلام کردند که این بانک خصوصی است و قرار نیست دولتی کار کند و هدف از ایجاد آن ایجاد صنایع کارآفرین است. تشخیص داده بودند که سود صنعت کم و سود تجارت زیاد است بنابراین اولین قدم این بود که بانک مرکزی ۱.۵ برابر سرمایه خود بانک، وام بدون بهره ۳۰ ساله در اختیار بانک توسعه صنعت و معدن قرار داد. نکته این بود که بانک با ۲.۵ برابر سرمایه خودش کار می‌کرد و به ۴۰ درصد صاحبان سرمایه سود می‌داد؛ بنابراین فقط دستور نداده بودند که کار صنعتی شود، بلکه نهاد درست هم ساخته بودند. ۱.۵ برابر سرمایه در اختیارش گذاشته بودند؛ آن هم بدون بهره و ۳۰ ساله. علاوه بر این قرار شد بانک ۱۵ سال اقساط ندهد و بعد از ۱۵ سال شروع کند به بازپرداخت. در بحث سرمایه خارجی هم گفتند ۴۰ درصد این ۴۰ میلیون تومان را به خارجی‌ها به صورت فروش سهم، آن هم به هر کسی (من جزء به جزء صورت سهام را دیده‌ام) می‌فروشیم.
* لوایح و طرح‌های ارسالی به مجلس باید دارای ۶ پیوست گزارش توجیهی باشد
اگر قرار است کاری کرد باید قبل از اجرای برنامه توسعه، نهاد‌هایی را که مجری آن برنامه هستند را بسازیم. اگر آن نهاد‌ها با برنامه متناسب نباشند، هر چقدر هم که برنامه را سالم و دقیق و خوب باشد، قابلیت اجرا ندارد. مجلس نهادی است که اگر ضوابط فنی در آن رعایت نشود مشکلات اساسی گریبان‌مان را خواهد گرفت. اولیه ضابطه فنی این است که لوایحی که به مجلس می‌آید دست‌کم باید ۶ گزارش توجیهی داشته باشد. همه مجالس پیشرفته چنین‌اند. من می‌پرسم کدام لایحه با ۶ گزارش توجیهی به مجلس تقدیم می‌شود؟
* لایحه‌ای که فقط یک نیم‌صفحه گزارش توجیهی داشت
چند سال است که دیگر من از نزدیک با لوایح درگیر نیستم، ولی یادم می‌آید که در سازمان برنامه قدیم یک لایحه بسیار قطور راجع به مالیات بر ارزش افزوده برای نظرخواهی آمد بود. فکر کردم حتما گزارش‌های توجیهی هم دارد. باز کردم دیدم فقط به اندازه نصف صفحه گزارش توجیهی دارد و بقیه آن تبصره‌هاست. فکر کردم اشتباه شده، زنگ زدم به دوستان در وزارتخانه گفتند گزارشات توجیهی همین است و بس. محاسبه کردم دیدم آن لایحه اولیه اگر بخواهد اجرا شود به اندازه کل کتاب‌های درسی ایران فقط فاکتور باید صادر شود. من دیگر بقیه لایحه را مطالعه نکردم و در پاسخ نوشتم که چنین چیزی غیرممکن است پس روی آن فکر نکنید.
اما در کشور‌های خارجی لوایح معمولا همراه با ۶ گزارش توجیهی تقدیم مجلس می‌شوند. یکی از این گزارش‌ها، گزارش توجیهی اجرایی است، به این معنا که بدون توجه به اینکه ایده لایحه خوب است یا بد، فقط این سوال مطرح می‌شود که آیا قابل اجرا است؟ برای اجرا چه مقدمات و لوازمی لازم است؟ آیا اصلا شدنی است؟
توجیه دوم، (توجیه) فنّی است که اصلا ربطی به خوبی و بدی ایده‌ای ندارد که نماینده مجلس باید در مورد آن تصمیم بگیرد. در توجیه فنی برای مثال از نظر حقوقی سوال می‌شود که آیا این اصطلاحات به کار گرفته شده حقوقی است؟ آیا قابل تعبیر و تفسیر است؟ قوانینی که منسوخ شده کدام هستند؟
گزارش سوم گزارش توجیه مالی است. در توجیه مالی این سوال مطرح می‌شود که لایحه مذکور چقدر برای دولت خرج دارد؟ چقدر درآمد ایجاد خواهد کرد؟ در این مورد هم خوب یا بد مطرح نیست.
گزارش توجیهی چهارم توجیه اقتصادی است. یعنی از دید متغیر‌های اقتصادی اصلی، تولید سرانه، بیکاری، صادرات، ارز و مقولاتی از این قبیل که غیر از مقولات مالی است. در گزارش اقتصادی این سوال مطرح می‌شود که لایحه در صورت تصویب چه اثری بر روی متغیر‌های اقتصادی دارد.
گزارش پنجم توجیه اجتماعی است، چون هر لایحه‌ای اگر قانون شود الزاما گروه‌هایی در جامعه از آن سو می‌برند و گروه‌هایی دیگر زیان می‌بینند. این لایحه تجزیه و تحلیل می‌کند که کدام گروه چه مقدار سود و چگونه سود می‌برد و ساختار اجتماعی جامعه با این لایحه تغییر خواهد کرد یا نه؟ و در نهایت گزارش توجیهی سیاسی است. به عبارت دیگر، بحث می‌کند که ساختار سیاسی جامعه تا چه اندازه تغییر می‌کند. البته ممکن است جنبه سیاسی یک لایحه کمتر باشد یا بیشتر.
به هر حال معمولا وقتی یک لایحه به مجلس یا هیات دولت می‌آید باید اگر مثلا دو صفحه باشد به اندازه ۵۰ صفحه توجیهات داشته باشد تا ابعاد مساله روشن شود، ولی متاسفانه وقتی به لوایح نگاه می‌کنیم می‌بینیم که به مفهوم توجیه توجه نمی‌کنند و بسیاری از اتفاقاتی که در مجلس می‌افتد و هزار مساله دیگر به این شکل برمی‌گردد.
* اولین قدم تهیه برنامه خود نیست، متناسب‌سازی نهادهاست
بازمی‌گردم به (بحث) نهاد و ضوابط فنی. اولین نکته به نظر من تهیه برنامه خوب نیست، اولین نکته نهاد‌های متناسب است و نهاد متناسب شود اتفاقی که می‌افتد این است که در زمان صرفه‌جویی می‌شود و وقتی در زمان صرفه‌جویی شود هم رفاه ایجاد می‌شود و هم تولید سرانه بالا می‌رود.
* دولت مهم‌ترین مانع کار در ایران
مهم‌ترین نهادی که مانع کار در ایران می‌شود نهاد دولت است. دولت آنچنان مقررات پیچیده‌ای را حول و حوش خودش تنیده که واقعا همه جا بر سر راه توسعه است. آنچه ما واقعا لازم داریم دولتی مقتدر و کارآمد است. من در کتاب مدار‌های توسعه‌نیافتگی در اقتصاد ایران که در سال ۱۳۶۸ به رشته تحریر درآمده ساختار دولت را ترسیم کرده‌ام.
وزارتخانه‌هایی هستند که وظیفه اعمال حاکمیت را برعهده دارند. حاکمیت تعریفش مشخص است و دامنه آن محدود. حاکمیت در انحصار دولت است. بیرون از دولت کسی حق ندارد وارد قلمرو حاکمیت شود. قرار بود موسسه عالی آموزش و پژوهش در برنامه‌ریزی و توسعه خصوصی شود، من گفتم مثل این است که یک کلانتری را بخواهید خصوصی کنید؟! موسسه برنامه‌ریزی ایران پشتیبان فکری نظام برنامه‌ریزی، قرار نیست که خصوصی شود. اگر خیلی به خصوصی‌سازی فکر می‌کنید چند موسسه خصوصی درست کنید. چرا انگشت روی این موسسه گذاشته‌اید؟ بنابراین حاکمیت باید در انحصار دولت باشد و دولت کوچک و مقتدر باشد.
در کنار این‌ها ما به نهادی برای توسعه کشور که فرایندی گذرا و موقتی است و ممکن است ۵۰ سال ادامه داشته باشد و آنگاه به پایان رسد، احتیاج داریم. برنامه‌های توسعه قبل از انقلاب در سازمان برنامه تصویب می‌شد. چرا؟ چون معتقد بودند ماهیت توسعه گذراست و به همین دلیل کسی در سازمان برنامه در استخدام دائم نبود. بحث در این بود یک رشته پروژه‌های ویژه نهادسازی داریم که به تدریج باید کوچک و کوچک‌تر شوند.
می‌گفتند سازمان برنامه یک روز بزرگ است و بعد به تدریج کوچک می‌شود و در نهایت حذف می‌شود. پس یک حاکمیت داریم و یک برنامه که حوزه‌های آن محدود است و بین این دو بخش غیردولتی را که بخش اعظم تولید را برعهده دارد. هر چه حاکمیت و برنامه موفق‌تر باشند، امکان شکوفایی بخش غیردولتی بیشتر است.
* بانک مرکزی نباید مسئول خرید و فروش ارز باشد
مثال دیگر بحث ارز است. اگر براساس یک نهادسازی غلط ارز را یکسان کنیم مملکت ضرر می‌کند. حال نهاد درست در چیست؟ راستش را بخواهید یک کلاه بزرگ سر این ملت رفته و آن اینکه در ایران بانک مرکزی اصلا نباید مسئول خرید و فروش ارز باشد! کجای دنیا چنین اتفاقی می‌افتد؟ بانک‌های مرکزی دنیا خرید و فروش ارز می‌کنند، ولی برای چه؟ برای حفظ ارزش پول داخلی. یک بانک مرکزی پیدا کنید که اصلا حق داشته باشد کل ارز کشور یا ۹۰ درصد ارز کشور را خرید و فروش کند.
این وظیفه بانک مرکزی نیست. تا روزی که وظیفه خرید و فروش ارز حاصل از نفت را از بانک مرکزی نگیرید پول ملی تقویت نمی‌شود. هرکاری که بکنید،، چون بانک مرکزی وظیفه اصلی‌اش حفظ ارزش پول ملی است، ایجاد پولی ملی برای گردش درست کارهاست، تامین اعتبارات و تجهیز پس انداز است، نه خرید و فروش ارز. برای خرید و فروش ارز باید خود مشتری در بازار ارز بخرد و بفروشد.
* باید سازمان بازیافت منابع نفتی داشته باشیم
ما ارز حاصل از فروش نفت را در اختیار بانک مرکزی گذاشته‌ایم تا در بازار بفروشد، در حالی که بنده خیلی وقت پیش عرضم این بود که ما باید سازمان بازیافت منابع نفتی داشته باشیم و ارز حاصل از فروش نفت را در آن سازمان بازیافت بگذارید و بودجه ریالی هم به آن ندهید و آن سازمان وظیفه‌اش این باشد که ارز نفت را به ازای هر دلار ۱۰۰ تومان، ۲۰۰ تومان به بودجه دولت بدهد و نه اینکه در بازار آن را ارزان بفروشد و پول حاصل از این هم باید صرف کار‌های مشخص شود: راه‌های کشور درست شود، منابع آبی مهار شود و .. این ثروت ملی که غیرفعال است باید فعال شود.
در ضمن برای اینکه بحران در بودجه به‌وجود نیاید بهتر است به ازای هر دلار ۳۰۰ تومان به حساب بودجه واریز شود. بعد اگر بر فرض ارز شد ۱۰۰۰ تومان می‌دانیم و مطمئنیم که این اختلاف ۳۰۰ تومان صرف کار‌های مثبت شده، فساد ایجاد نکرده و صرف موارد مشخص توسعه‌ای کشور شده است. بحث نهادسازی این است که کدام وظیفه کجا قرار می‌گیرد و تحت چه شرایطی می‌توان درست به آن عمل کرد.
* قبل از اصلاح نظام بودجه‌ریزی باید نهاد دولت را اصلاح کرد
مثال دیگر اصلاح نظام بودجه‌ریزی است. بودجه را نمی‌شود ابتدا به ساکن اصلاح کرد، بلکه باید نهاد دولت را در کلیت آن نگاه کرد. اگر همه وزارتخانه‌ها هم کار توزیعی و هم کار تصدی‌گیری کنند و هم دیگر کار‌ها با هر تشکیلاتی که بخواهید را به وزارتخانه بدهید، بالاخره کار‌ها گره می‌خورند، زیرا نوع کار‌ها متفاوت است. یک روز گرایش به سمت کار‌های توسعه‌ای است و تشکیلات توسعه‌ای می‌خواهد، روز دیگر به سمت دیگر است، ماهیت حقوقی کار فرق می‌کند.
ساختار سازمانی و ماهیت مالی فرق می‌کند. با این تشکیلات وزارتخانه‌ای این‌چنینی محال است بتوانیم کار‌های عظیم را پی‌بگیریم. راه حلی نداریم جز آنکه شروع کنیم به اصلاحات تدریجی. برای مثال اگر می‌خواهیم اقتصاد را حمایت کنیم، مثلا می‌خواهیم یک صنعت نوپا را حمایت کنیم، برخی درآمد‌ها را نباید به بودجه حاکمیتی واریز کنیم، چون اگر به بودجه حاکمیت برود و بودجه به آن عادت کند، دیگر نمی‌توان این درآمد را حذف کرد. همین امسال (۱۳۸۱) که ثبت واردات خودرو بود یکی از نگرانی‌های من این بود که حقوق و عوارض گمرکی واردات به بودجه واریز شود.
ارسال نظرات
تازه ها