۴۲ درصد نیازمندان، سهام عدالت ندارند

با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ازسوی مقام معظم رهبری در ابتدای خردادماه 1384 و پس از آن، با درخواست رئیس‌جمهور وقت از رهبر انقلاب و موافقت ایشان با توزیع گسترده سهام شرکت‌های زیرمجموعه اصل 44 قانون اساسی با هدف تامین عدالت اجتماعی، فقرزدایی و گسترش سهم بخش تعاون در اقتصاد ایران، توزیع سهام عدالت در آبان‌ماه 1384 به تصویب هیات وزیران رسید.

این طرح به‌عنوان یک جراحی بزرگ اقتصادی-اجتماعی از همان ابتدا با چالش‌های مختلفی در اجرا روبه‌رو شد. یکی از چالش‌های اصلی طرح، سازوکار شناسایی مشمولان بود. قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 صراحتا دولت را مکلف می‌کرد مشمولان دریافت سهام عدالت از 6 دهک پایین درآمدی را شناسایی کند، اما درنهایت آنچه در اجرا اتفاق افتاد، واردکردن دهک‌های جمعیتی یا اقشار مختلف در طرح به‌جای دهک‌های درآمدی بود.

در گزارش پیش‌رو براساس داده‌های پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وضعیت مشمولان دارنده سهام عدالت را بررسی کرده‌ایم. براساس این داده‌های آماری، حدود 42 درصد (20.8 میلیون نفر) از افراد واقع در دهک‌های یک تا 6 که گروه‌های هدف سهام عدالت بودند فاقد سهام عدالتند. بین این افراد، 3 میلیون نفر هم مددجویان تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی دیده می‌شوند که از منابع طرح مذکور بی‌بهره مانده‌اند. همه این کژکاری‌ها درحالی رخ داده که در دهک‌های 7 تا 10 که اصلا جزء گروه‌های هدف طرح اعطای سهام عدالت نبودند، 17.5 میلیون نفر سهام دریافت کرده‌اند.

بررسی‌ها حکایت از آن دارد که یکی از دلایل اصلی ناکارآمدی و عدم اصابت منافع طرح توزیع سهام عدالت به گروه‌های هدف (دهک‌های کم‌درآمد)، فقدان یک پایگاه اطلاعات اقتصادی خانوارها بوده که منجرشده دولت‌های نهم و دهم سهام عدالت را به‌جای دهک‌های درآمدی، به قشرها و دهک‌های جمعیتی اعطا کند.

البته قضاوت در مورد اینکه چه مقدار از این انحراف تعمدی بوده، سخت است با این حال هرچه هست، انحراف‌ها موجب ناکارآمدی یکی از بزرگ‌ترین سیاست‌های توزیعی در کشور شده است؛ انحرافی که با روح قانون اساسی، تکالیف اصل 44 و آرمان‌های عدالت‌خواهانه کاملا منافات دارد و با منابع مالی که پس از آزادسازی سهام عدالت برای خانوارهای دارای سهام فراهم شده، به‌نظر می‌رسد خود این طرح می‌تواند موجب شکاف طبقاتی شود. در ادامه با شرح مفصل موضوع، از لزوم دخالت موثر مجلس برای اعطای سهام به جاماندگان در دهک‌هایی پایین سخن گفته‌ایم.

انحراف بزرگ در دولت مهرورزی

به‌رغم صراحت قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 در شناسایی علمی 6 دهک پایین درآمدی به‌عنوان مشمولان توزیع سهام عدالت، دولت احمدی‌نژاد طی سال‌های 1386 تا 1391 دهک‌های جمعیتی و قشربندی را به‌عنوان مشمولان دریافت سهام عدالت به رسمیت شناخت. بررسی‌ها نشان می‌دهد در بخش اجرا، طی مصوبات مختلف ستاد مرکزی سهام عدالت، مشمولان سهام عدالت در 18 مرحله شناسایی شده‌اند و تعداد آنان براساس آخرین اطلاعات سامانه سهام عدالت تا روزهای اخیر حدود 49 میلیون و 148 هزار و 775 نفر(مجموع مشمولان در قید حیات و افراد متوفی) بوده است.

نحوه شناسایی مشمولان سهام عدالت به این شرح بوده که در مرحله اول و طی سال‌های 1385 تا 1387 مشمولان مرحله اول را که حدود 4.5 میلیون نفر بوده‌اند، عمدتا افراد نیازمند مشمول طرح شهید رجایی، مددجویان کمیته امداد امام خمینی(ره) و افراد تحت حمایت سازمان بهزیستی کل کشور تشکیل می‌دادند. حدود 3 میلیون نفر نیز به‌عنوان تکمیلی مشمولان مرحله اول شناسایی شده که در مجموع 7.5 میلیون نفر به‌عنوان مشمولان مرحله اول نهایی شدند.

مشمولان مرحله دوم که در تصویب‌نامه 10/8/1385 ستاد مرکزی مورد تاکید قرار گرفت، روستاییان و عشایر فاقد شغل و درآمد ثابتی بودند که درمجموع به تعداد 15 میلیون و 146 نفر از جمعیت در این مرحله سهام عدالت اعطا شده است. در مرحله سوم به 13 میلیون و 369هزار نفر از شاغلان دستگاه‌های اجرایی، بازنشستگان کشوری، لشکری، تامین اجتماعی و کارکنان شاغل شهرداری‌ها سهام اعطا شد. در مرحله چهارم نیز گروه‌هایی همچون ایثارگران: والدین، فرزندان و همسر شهید- جانبازان و آزادگان مشمول این طرح شناسایی شدند که این گروه نیز شامل یک میلیون و 300 هزار نفر بودند.

در مراحل پنجم تا هجدهم نیز زنان کارگر سرپرست خانوار(مشمول قانون کار)، خدام مساجد، امام‌زاده‌ها و حسینیه‌ها، طلاب حوزه‌های علمیه سراسر کشور، بیماران خاص(هموفیلی، ‌ام اس، تالاسمی و دیالیزی)، کارکنان ستادهای نمازجمعه، خبرنگاران، قالیبافان، کارکنان سهام عدالت، فعالان قرآنی، زندانیان آزاد شده، تاکسیرانان و اتوبوسرانان، کارگران فصلی و ساختمانی و افراد کم‌درآمدی که در مراحل قبلی مشمول نشده بودند، با خوداظهاری و درخواست عمومی مشمول اعطای سهام عدالت شدند. مجموع این گروه‌ها(گروه‌های 5 تا 18) نیز شامل 11 میلیون و 833 هزار نفر می‌شد و به این ترتیب تا پایان اعطای سهام عدالت، تعداد مشمولان آن به بیش از 49 میلیون نفر رسید.

42 درصد نیازمندان، سهام عدالت ندارند

در موارد قبلی متذکر شدیم زمانی که قرار شد دولت احمدی‌نژاد سهام عدالت را توزیع کند، از ابتدا مقرر شده بود این توزیع براساس دهک‌های درآمدی و بین 6 دهک درآمدی پایین صورت گیرد، اما درنهایت دولت توزیع را براساس قشربندی انجام داد که به‌طور مفصل در مورد مشمولان آن بحث شد. گفته می‌شود از آنجایی که هیچ اطلاعاتی در مورد وضعیت اقتصادی خانوارها وجود نداشت، دولت احمدی‌نژاد با تصور اینکه توزیع براساس قشربندی می‌تواند به توزیع عادلانه منجر شود، سهام عدالت را بر این روال توزیع کرده است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد این توزیع، به دلیل فقدان دسترسی به پایگاه اطلاعات اقتصادی خانوار و همچنین کنار گذاشتن طرح شناسایی 6 دهک و جایگزینی آن با قشربندی، کاملا به شکل ناعادلانه انجام شده است.

قبل از اینکه به‌طور مفصل به بررسی داده‌های آماری این بخش بپردازیم، این نکته قابل ذکر است که همه داده‌هایی که در ادامه مورد استدلال قرار می‌گیرد، از پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان تعاون، کار و رفاه اجتماعی استخراج شده است.

طبق توضیحات وزارت رفاه، دهک‌بندی پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان به نحوی است که تعداد کل خانوارها در هر دهک برابر و حدود 2.9 میلیون خانوار درنظر گرفته شده است، اما تعداد افراد در دهک اول شامل 4.4 میلیون نفر، دهک دوم شامل 6.6 میلیون نفر و در دهک‌های بعدی شامل 8 تا 9 میلیون نفر می‌شود. تعداد نفرات کمتر در دو دهک اول و دوم نسبت به دیگر دهک‌ها را می‌توان به فراوانی بیشتر خانوارهای تک نفره همچون سالمندان تنها و زنان و مردان تنها در دهک‌های پایین نسبت داد.

اما برگردیم به اصل مطلب. موضوع به این شرح است که براساس داده‌های پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان، از مجموع 49 میلیون و 148 هزار و 775 دارنده سهام عدالت(تا اوایل شهریورماه امسال)، 46 میلیون و 206هزار نفر از آنان در قید حیات هستند. از افراد در قید حیات، در دهک اول(کم درآمدترین و فقیرترین دهک) 74 درصد خانوارها سهام عدالت داشته و 26 درصد از خانوارها فاقد سهام عدالت هستند. در دهک دوم، سوم و چهارم نیز به ترتیب 76 درصد، 73 درصد و 71 درصد خانوارها دارای سهام عدالت و 24 درصد، 27 درصد و 29 درصد خانوارها فاقد سهام عدالت هستند. در دهک پنجم و ششم نیز به ترتیب 69 و 68درصد خانوارها دارای سهام عدالت و 32 و 33 درصد خانوارها نیز فاقد سهام عدالت هستند.

تا اینجا مشخص شد درحالی که هدف اولیه و محل اصابت طرح اعطای سهام عدالت به 6 دهک کم‌درآمد بود، این هدف عملا محقق نشده و به‌طور میانگین در دهک‌های یک تا 6، بین 24 تا 32 درصد خانوارها فاقد سهام عدالت هستند.

درخصوص تعداد جمعیت این دهک‌ها نیز براساس داده‌های پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان(طبق اطلاعات درج شده در جدول و نمودار شماره 2)، در دهک اول(کم‌درآمدترین) از مجموع 4.4 میلیون نفر جمعیت، 769هزار نفر فاقد سهام عدالت هستند. در دهک دوم از نزدیک به 6.6 میلیون نفر جمعیت، بیش از 1.5 میلیون نفر فاقد سهام عدالت بوده، در دهک سوم از حدود 9.5 میلیون نفر جمعیت، چهار میلیون و 380 هزار نفر فاقد سهام عدالتند، در دهک چهارم از 9.7 میلیون نفر حدود 4.7 میلیون نفر فاقد سهام عدالتند، در دهک پنجم از 9.5 میلیون نفر بیش از4.7 میلیون نفر فاقد سهام عدالت بوده و در دهک ششم نیز از 9.5 میلیون نفر حدود چهار میلیون و 694 هزار نفر از داشتن سهام عدالت بی‌بهره هستند. در مجموع درحال حاضر و براساس داده‌های پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان، از جمعیت 49 میلیون و 448هزار نفری دهک‌های یک تا ششم، تعداد 20 میلیون و 806 هزار نفر(42 درصد از کل جمعیت این 6 دهک) فاقد سهام عدالت هستند.

17.5 میلیون نفر از دارندگان سهام عدالت مستحق نیستند

به‌طور مفصل شرح داده شد که برخلاف تکالیف قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 مبنی‌بر توزیع سهام عدالت بین افراد واقع در 6 دهک پایین درآمدی، 42 درصد جمعیت این 6 دهک از عواید سهام عدالت بی‌بهره مانده‌اند. اما در سویی دیگر نکته قابل تامل اینکه، طبق داده‌های پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان، از مجموع بیش از 46 میلیون نفر افراد در قید حیات دارنده سهام عدالت، 28 میلیون و 642 هزار نفر از آنان در دهک‌های یک تا ششم دارای سهام عدالت بوده و حدود 17 میلیون و 564 هزار نفر از دارندگان سهام عدالت نیز در دهک‌های 7، 8، 9 و دهک 10 قرار دارند.

براین اساس طبق این داده‌های آماری، در دهک هفتم از مجموع 9.3 میلیون نفر در قید حیات، 4.7 میلیون نفر دارای سهام عدالتند، در دهک هشتم از 9.2 میلیون نفر حدود 4.6 میلیون نفر سهام عدالت دارند، در دهک نهم از حدود 9 میلیون نفر تعداد 4.4 میلیون نفر دارای سهام عدالت بوده و در دهک دهم (ثروتمندترین) نیز از 8.6 میلیون نفر، تعداد سه میلیون و 854 هزار نفر دارای سهام عدالت هستند. از آنجایی که تحلیل خانوارها مهم‌تر از تحلیل جمعیت است، در این خصوص نیز بررسی‌ها نشان می‌دهد در هر کدام از دو دهک هفت و هشت، 67 درصد از خانوارها دارای سهام عدالت هستند. در دهک نهم و دهم (ثروتمندترین دهک) نیز به ترتیب 65 و 60 درصد افراد سهام عدالت دارند.

3 میلیون مددجوی کمیته امداد و بهزیستی سهام عدالت ندارند

در موارد اشاره شده به‌طور مفصل درخصوص ضعف اساسی شناسایی مشمولان و اعطای سهام عدالت بحث کردیم و گفتیم که بخش قابل توجهی از محل اصابت و گروه‌های هدف این جراحی بزرگ اقتصادی-اجتماعی دقیق نبوده؛ چراکه از طرفی افراد متمکن فراوانی مشمولان این سهام شده‌اند و در طرف دیگر، مشمولان مستحق زیادی هستند که به دلیل ناقص بودن سازوکار شناسایی و پویا نبودن آن از تصاحب سهام عدالت کنار گذاشته شده‌اند.

در این زمینه به وضعیت دهک‌ها نیز اشاره کردیم؛ اما در بخش دیگری از آمارهای پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان، نکته قابل تاملی دیده می‌شود.

موضوع از این قرار است که براساس داده‌های آماری پایگاه آماری مذکور، از مجموع 20 میلیون و 806 هزار نفری که در دهک‌های یک تا ششم فاقد سهام عدالت هستند، حدود سه میلیون و 31 هزار نفر از این افراد، مددجویان تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی هستند. طبق این آمارها، از سه میلیون و 878 هزار نفر افراد تحت پوشش بهزیستی، 28 درصد از آنان و از چهار میلیون و 606 هزار نفر افراد تحت پوشش کمیته امداد نیز 43 درصد آنان فاقد سهام بوده و در مجموع 36 درصد از افراد تحت پوشش این دو نهاد حمایتی فاقد سهام عدالت هستند(جدول شماره 2). نکته قابل تامل اینکه، جاماندن بیش از سه میلیون نفر از افراد تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی از دریافت سهام عدالت درحالی است که براساس آمارهای پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان، به 47 درصد از خانوارهای ایرانی بیش از یک سهام عدالت تعلق گرفته است.

ناامید از تدبیر دولت

اگر بپذیریم که اهداف اصلی و اولیه طرح سهام عدالت به‌عنوان بخشی از فرآیند اجرای سیاست‌های خصوصی‌سازی شامل 1- کاستن از بار مالی و مدیریت دولتی در تصدی فعالیت‌های اقتصادی و 2- گسترش مالکیت در سطح عمومی و بخش تعاون به‌منظور تامین عدالت اجتماعی بود؛ ارزیابی‌های انجام شده از اجرای آن نشان می‌دهد که محقق شدن این دو هدف با مشکلات زیادی همراه بوده است.

در رابطه با هدف اول، ارزیابی‌ها معضل اصلی را وضعیت مالکیت در مقابل مدیریت دولتی دانسته‌اند. بر این اساس به‌رغم انتقال مالکیت بخش عمده‌ای از سهام بنگاه‌ها به بخش غیردولتی، انتصاب اعضای هیات‌مدیره آنها کماکان با نظر دولت صورت می‌پذیرد. دولت به جهت حفظ درصدی از سهام شرکت‌هایی که بخش عمده‌ای از سهام آنها واگذار شده، جایگاه مهمی در تعیین اعضای هیات‌مدیرە آنها داشته و عملا ساختار مدیریتی را دولت تعیین می‌کند.

تحقق هدف دوم نیز دشواری‌هایی داشته، ازجمله عدم اجرای کامل سیاست‌های مربوط به توزیع سهام در دهک‌های پایین‌تر و توزیع بیش از 17.5 میلیون سهام بین افرادی که در دهک‌های 7، 8، 9 و دهک 10 قرار داشته و از ابتدا قرار نبود به آنان سهام تعلق بگیرد. همچنین عدم پویایی آن و جاماندگی بیش از 20.8 میلیون نفر از افراد دهک‌های یک تا 6 که گروه‌های هدف توزیع سهام عدالت بودند، اثرگذاری کامل سهام عدالت به‌عنوان یک سیاست توزیع ثروت در جامعه را تاحدودی ناکارآمد و عقیم ساخته است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد بخش قابل توجهی از مشکل توزیع نابرابر سهام در دهه 80 را می‌توان به عدم تشکیل یک «پایگاه اطلاعات اقتصادی خانوار» در آن زمان نسبت داد؛ موضوعی که هنوز هم دولت فعلی درخصوص توزیع یارانه نقدی و حذف یارانه ثروتمندان، اعطای یارانه معیشتی(بنزینی) و توزیع تسهیلات کرونایی با آن روبه‌رو بوده و بدون توجه به محل اصابت و اثرگذاری، کمک‌ها و حمایت‌های خود را به صورت تقریبا برابر به همه دهک‌ها اعطا می‌کند.

البته فقدان یک پایگاه اطلاعات اقتصادی فقط مربوط به شناسایی ناقص و ناکارآمد مشمولان توزیع سهام عدالت نیست، بلکه در حوزه فقرزدایی نیز، یکی از دغدغه‌های فعالان این حوزه، فقدان یک پایگاه اطلاعاتی قابل اطمینان برای طراحی یک برنامه جامع است.

این موضوع موجب شده برنامه‌های فقرزدایی اولا به‌صورت جزیره‌ای و پراکنده در نهادهای مختلفی همچون بهزیستی، کمیته امداد امام خمینی(ره)، آستان قدس رضوی، وزارت بهداشت، وزارت آموزش‌وپرورش، سازمان هدفمندی یارانه‌ها، وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی، تعداد زیاد خیریه‌ها و... پیگیری شده و هم‌افزایی بین دستگاهی اتفاق نیفتد و ثانیا در یک‌سو برخی افراد درگیر فقر از خدمات بی‌بهره مانده و در سویی دیگر ممکن است برخی افراد به واسطه هم‌پوشانی خدمات‌دهی نهادهای مختلف، بیشتر از دیگران منتفع شوند.

اعطای سهام به جاماندگان در انتظار تصمیم مجلس

گفته شد که 42 درصد از افراد دهک یک تا ششم فاقد سهام عدالت هستند که در بین آنها حدود سه میلیون نفر نیز افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی دیده می‌شود. این موضوعات نشان می‌دهد که توزیع سهام عدالت به همه اهداف خود نرسیده است. در این خصوص گرچه هیچ ابزار قانونی برای خلع ید از افراد غیرمستحق(در دهک‌های هفتم تا دهم) و توزیع این سهام بین افراد مستحق وجود ندارد، با این حال نمایندگان مجلس یازدهم در همین خصوص طرحی را با عنوان «طرح ساماندهی سهام عدالت» تهیه کرده‌اند که در صورت تصویب در صحن علنی مجلس، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف خواهد شد افراد 14 سال به بالای 6 دهک کم‌درآمد را که درحال حاضر سهام‌دار سهام عدالت نیستند، شناسایی و لیست آنها را برای دریافت سهام به سازمان خصوصی‌سازی ارسال کند.

مجلسی‌ها درخصوص منابع واگذاری سهام عدالت به جاماندگان می‌گویند اولا؛ در سال‌های 85 - 84 حدود یک میلیون و 800 هزار نفر دعوتنامه سهام عدالت دریافت کرده‌اند، اما سهامی به نام آنها واگذار نشده است. ثانیا؛ طبق محاسبات مشترک کمیسیون اقتصادی و نمایندگان دولت نشان می‌دهد حدود 150 هزار میلیارد تومان از سرک مالکیت سهام دولت(درصد مالکیت جزئی سهام دولت) در شرکت‌های بورسی امکان واگذاری دارد و همچنین ثالثا؛ دولت از واگذاری بخشی از سهامی که قرار بود به یک میلیون نفر واگذار کند عدول کرده و حتی برخی از شرکت‌های سودآور را نیز از مجموعه واگذاری‌های سهام عدالت خارج کرده که همه اینها غیرقانونی است. به اعتقاد مجلسی‌ها اینها منابعی هستند که می‌توان جاماندگان را نیز از منافع سهام عدالت بهره‌مند کرد./ فرهیختگان